浙江省小餐饮治理的立法与监管实践

　　当下，如何建立小餐饮的监管模式是全国共同推进的制度建设。在应对小餐饮起点低、数量多、执法人员少等共性问题时，浙江省通过打造小餐饮治理的“浙江模式”，用规范的立法和高效的监管回应了行业发展、便民服务等多元诉求。
 
　　专题立法  体现浙江特色
 
　　小餐饮是“城市烟火气息”的重要体现。但不可否认的是，小餐饮存在数量多、流动性大、卫生条件差等监管问题。对此，浙江省从立法层面对如何有效监管小餐饮进行了反思，并确定了以下内容。
 
　　第一，依法明确小餐饮的定义。《食品安全法》第三十六条规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。根据以往实践经验，小餐饮应纳入“等”字的范畴。因此可通过地方法规规范小餐饮的监管。《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》对小餐饮进行了明确定义：有固定场所，使用面积不足50平方米，经济内容简单，对主体不加限制。根据该定义，符合条件的个体工商户和企业都可以登记小餐饮。
 
　　第二，小餐饮登记时，赋予其选择的空间。简化、降低小餐饮准入门槛是国务院“放管服”的要求，也是回应监管一线的必然选择。对此，浙江省通过立法手段规范了小餐饮的登记准入制度。实践中，主管部门尊重经营者的选择权，保障其经营自由。对于符合条件的经营者，一方面降低其准入门槛，即登记准入；另一方面，也允许并积极引导其提高自身条件，申请食品经营许可证。引导式的监管既保证了经营者的选择权不受损害，又保证了餐饮业内的主体多样性。此外，积极引导经营者办理经营许可证，也可以避免其一味地追求低门槛，从而提升餐饮行业整体发展水平。就登记而言，制度要求经营者必须要取得营业执照之后再进行备案登记，并明确对于无营业执照无登记的小餐饮应按照无照的情形进行处罚。
 
　　第三，放开限制，允许登记的小餐饮在网络上经营。《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》规定餐饮服务经营必须要取得经营许可证。浙江作为网络经济较为发达的省份，对于小餐饮能否在网络上经营，保持一种审慎监管的态度并开展先行先试。地方相关法规中，明确指出了小餐饮可以在网络上经营，但前提是在备案材料中加以说明。此举既能支持新生事物的发展，又能使监管部门根据备案材料和登记情况开展有效监管。截止到2018年10月底，浙江全省备案登记的小餐饮有16万多家，在网络上经营的有4万多家，占25%左右。
 
　　强化事中事后监管  体现浙江规范
 
　　浙江省对小餐饮实施宽进严出的政策，主要通过事中事后监管来确保食品安全。
 
　　其一，事后及时管理。相关规定明确监管部门要在小餐饮进行备案登记之后的一个月内，对其食品安全保障工作进行全面检查，并依据具体的备案登记情况，重点检查经营场所面积、安全状况以及是否存在禁止经营等问题。
 
　　其二，动态分析管理。小餐饮监管工作包括实施禁止目录，即将一些食品安全风险较高、经营条件难以达到相应标准的业态列入禁止经营目录，比如自酿酒、鲜奶吧等。换言之，如果经营者经营上述目录中的业态便应被认定为是无证经营的违法行为，罚款起点为5万元。此外，通过立法授权，省级部门可以根据实际需求进行动态调整，实现风险动态把控。这一授权的意义在于提高行政效率，使动态调整更加及时。毕竟相比地方立法，部门的规范性文件更具时效性。
 
　　其三，透明公开管理。根据《浙江省行政程序办法》的有关规定，省监管部门制定了执法全过程的规范，并配备了相应的摄影摄像设备，对监管全过程进行记录，实现了执法情况可查询、可还原。
 
　　创新管理  体现浙江效率
 
　　小餐饮的监管问题突出了两个创新方向。一方面，浙江省按照国务院精神，在全国范围内首次以立法方式明确了“双随机”抽查。与此同时，主管部门积极梳理小餐饮的监管清单，制定监管标准，推进市场领域按标准监管、一次到位的抽查模式，大大提升了小餐饮的监管效率。另一方面，创新三大监管载体，提高网络点餐的安全保障水平。这包括：一是同“饿了么”等平台开展食安封签项目，其主要要求是商户在出餐之前使用统一的封签进行分装，并在骑手配送的过程中确保封签完好无损，避免外卖食品在配送过程中受到污染。目前全市一共有3000多家小餐饮使用了食安封签。二是推动网络餐饮后厨阳光可视。在此基础上，饿了么、美团等手机终端的应用可以直接接入阳光项目，以便消费者实时观看外卖商家的后厨。三是搭建智慧监管平台，运用网络订餐大数据抓取服务系统，助力网络点餐科学高效监管。今年以来共下架问题商户1700余家，有效减少了食品安全隐患。
 
　　综上，浙江省对小餐饮的监管做了积极的探索和实践，取得了一些成绩，也存在一些不足和困扰，后续将进一步通过自下而上的层级沟通和自上而下的部门指导，加强小餐饮的依法治理工作，确保群众的饮食安全。