农贸市场规范化管理的思考 —— 宜宾市市场监管局王子光

　　一直以来，农贸市场管理是一个非常麻烦的问题。特别是机构改革以来，随着建管分离，原以工商部门办市场、管市场为主体的模式已成为过去式。那么，农贸市场到底该谁来管，如何管？本文试图从机制、职能等方面作些思考和阐述。　

　　随着机构改革的纵深推进，2019年，以市场主体为导向，应“市”而谋、因“市”而生、顺“市”而为的维护市场生产经营秩序的监督管理部门——市场监督管理局正式成立。在将原工商局、食药监局、质监局“三合一”的同时，将原科技局的知识产权局、发改委的价格监管职能一并整合，至此，涉及市场监管领域的“四大安全”、注册登记与行政审批、价格、计量、标准化、认证认可、特种设备、医疗器械与化妆品、知识产权、信用与反垄断和不正当竞争、消费者权益保护、网络与信息化等工作成为市场监管部门的重要职能职责。市场秩序的监管工作得到全面梳理和提升，但在监管过程中，仍然存在与行业主管部门之间的矛盾交集，致使一些领域出现真空或“金三角”现象，其中，农贸市场的管理问题尤为突显。现就宜宾市农贸市场的管理作些探索性思考。

　　宜宾市农贸市场的基本状况

　　目前，宜宾市城乡农贸市场220个，市场开办者（经营者）形式多样，有国有公司、独资公司、股份公司、合伙经营、个体经营、社区经营、自然人承包经营等多种模式。对农贸市场的日常管理，各区县情况不一，有综合执法部门管理，有市场监管部门管理，有国有公司管理，有街道（乡镇）社区管理，有的无部门管理。城乡农贸市场的规划建设管理相对滞后，特别是日常管理工作良莠不齐，有的农贸市场经营秩序差、市场内外环境脏乱差情况比较突出。

　　从去年起，市委、市政府高度重视城乡农贸市场的规划建设管理工作，将城乡农贸市场提升工程纳入“幸福宜宾”十大民生工程，共120个项目，投资总额6.6亿元。去年完成投资3.59亿元，完成69个项目，中心城区34个老旧农贸市场，33个完成改造。今年计划总投资3.03亿元，计划开工51个项目，截至9月底已开工51个，完成投资2.48亿元，占计划投资的82.06%。农贸市场的硬件建设得到大幅提升，经营秩序、市场环境卫生等方面的管理得到加强，特别是由国有公司建设和管理的农贸市场，其经营秩序、环境卫生、疫情防控等方面优势尤为突显。

　　存在的问题

　　农贸市场作为服务民生的公共场所，是一个特殊的市场主体，是一个特殊的商品（农副产品）交易市场，涉及部门众多，可以用“九龙治水”来形容。因为一个农贸市场的规划建设管理涉及自然规划、城乡住房建设、商务、市场监管、生态环境、农业农村、卫生健康、公安（交警）、应急管理九大部门。宜宾市农贸市场的规划建设管理虽然较以前有大幅提高，但因没有明确“九龙”中谁是牵头的“龙”，这潭“水”就长期没有得到很好治理，推诿扯皮的现象时有发生。归结起来，主要存在以下问题：

　　没有法规规章。2017年3月李克强总理签署国务院令，废止《城乡集市贸易管理办法》，由原工商部门牵头管理城乡农贸市场至此成为历史。目前，还没有一部涉及农贸市场管理的法规规章出台，２０２０年， 国务院拟草《关于加强农产品批发市场监督管理的规定》（征求意见稿），对包括城乡农贸市场在内的农产品批发市场监督管理提出明确要求，对涉及相关部门的职能职责作出了明确规定，但时至今日，尚未出台；２０１６年国家食品药品监督管理局出台了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》，此办法只是仅从食品安全的角度对市场开办者、经营者提出要求；２０２１年商务部出台了《标准化菜市场设置与管理规范》，但此办法仅从商务部门角度在农贸市场设置上和对市场开办者、经营者提出了要求，对涉及众多管理部门的职责不明确；２０２０年，宜宾市商务部门牵头拟草《宜宾市人民政府关于加强中心城区农贸市场规划建设管理办法通知》（征求意见稿），反复征求部门意见，已几易其稿，但至今也没有出台。

　　牵头部门不明。由于没有法规规章和地方管理办法，牵头部门不明确，当出现管理问题时，政府及相关部门首先想到市场监管局，理由是乎很充分：因为你叫市场监管局、因为你是管市场的，因为从前就是工商部门在建市场、管市场，所以，涉及农贸市场的一切问题都应该你去管理。但这样安排工作的同志，就不从部门“三定职责”去考虑，市场监管局有没有法定的职能职责去监管农贸市场经营秩序之外的诸如生产生活噪音、垃圾清运、病媒生物防治、安全隐患（事故）等等。基于上述原因，有的区县市场监管局就成了“冤大头”，无赖地把农贸市场的一切管起来，有的区县市场监管局就干脆什么都不管，涉及农贸市场的问题躲得远远的。从行业管理来讲，农贸市场与其它商品交易市场一样，同样属于商贸流通行业，理应由行业主管部门－－商务部门牵头农贸市场管理工作，但由于宜宾市基层商务部门的特殊性（不是一个独立的部门），有的区县具体负责商务板块的就一个人，根本没有力量来管理农贸市场。所以，目前市农贸市场牵头管理单位五花八门，有市场监管局牵头管理的，有综合执法局牵头管理的、有街道、社区牵头管理的，有国有公司牵头的。由于牵头部门不统一、不明确，造成全市农贸市场管理混乱，推诿扯皮时有发生。

　　“二装”不到位。在对全市各区县农贸市场硬件设施情况的调研中，发现在农贸市场的升级改造过程中，侧重点在农贸市场的主体工程上，对内的基础设施虽然有明确要求，但在实际的实施过程中，并没有把“二装”纳入考核验收。由于行业主管部门精力有限，现场管理人员业务不熟等原因，对“二装”的要求，特别是对涉及食品安全的“三防设施”、涉及环境的给排水设施、柜台设施等建设很不到位，给下一步的日常监管工作造成较大的麻烦。

　　主体责任落实不到位。在调研中发现，市场开办者、场内经营者的主体意识不强，主体责任不落实。如对农残的检测问题，尽管市场监管部门给配备了检测设备，但大多数市场主体并没有严格履行《食品安全法》应尽的职责，更有甚者，认为是市场监管部门的事，由市场监管部门出人出钱开展检测。场内经营者有的不履行索证索票义务，有的不正确使用“三防设施”，给食品安全造成较大隐患。在疫情防控工作中，有的不严格落实疫情防控措施，不开展“一测一扫三查验”存在较大的疫情传播风险。

　　工作建议

　　完善机制、厘清职责。希望尽快出台 《国务院关于加强农产品批发市场监督管理的规定》，省级和市级层面出台相应的《城乡农贸市场监督管理办法》。厘清部门监督管理职责，让“九龙”各司其职、各尽其责。明确属地管理和牵头部门，让群“龙”有“首”。建立以属地管理为主的“政府主导、部门监管、行业指导、业主负责”四位一体农贸市场长效管理机制体系。

　　强化“二装”设施。在升级改造过程中，要强化农贸市场“二装”的设施规划设计建设，将“二装”纳入考核验收。牵头部门应充分征求市场监督、城乡住建等部门意见。在实施过程中，除了市场功能布局合理美观以外，还要从实用、管用、好用方面着手，完善农贸市场基本功能，对消防、卫生、给排水、治安、快检等设施进行提质改造，对摊位的台体、台面、外立面进行改造完善；统一设置摊位号牌、价格牌等标识标牌及公告公示宣传栏。让“二装”更加规范和完善。

　　建立“政府支持、国有控股、多元经营”的市场主体机制。突出农贸市场公共基础服务设施功能，并作为城市重要公益性基础设施建设给予必要财政支持，体现市场的民生公益属性。鉴于农贸市场的特殊性，建议政府通过多种方式来掌握主导权。明确以后新建的农贸市场由国有公司全额投资或控股，产权由公司所有，建成后自主经营，也可交由社区管理。对老旧市场进行资产评估后回购，交由市级国有公司进行升级改造；对不愿转让产权或经营权的，按照市场规范化管理标准签订协议，约定管理标准，辖区街道、社区定期进行检查，对多次不达标的取消其经营资格，只保留其产权，经营权交社区。允许有实力的业主附条件地进行市场商业综合开发，政府给予必要的政策支持，并由财政对业主进行补贴。对产权分割后管理难度最大的市场由国有公司实行政府回购或整体回租，进行升级改造。建立多元化的产权模式。探索在农贸市场改造中引进各种优质资本，实行所有权和经营权分开，进行市场化运作。委托有资质的公司对农贸市场进行专业化管理，在其经营主体组织化、产品标准化、经营方式商城化及服务规范化方面加强管理。

　　实施信息化监管。建立农贸市场产销信息公共服务平台，统一发布权威价格和供需信息，稳定供求关系，建立农产品交易良好秩序，提高流通效率。建立农贸市场信息化监管平台，运用互联网、系统软件、移动设备、视频监控等进行网格化、精细化管理，实现职能部门在线对农贸市场进行全方位监管。

　　加强农贸市场综合管理。城管部门调整便民市场设置规划，禁止在固定市场周边设置便民市场，取缔市场周边临时便民市场，引导摊贩就近进入正规农贸市场；城管部门建立长效机制彻底取缔市场外占道经营、跨门经营和流动经营，倒逼流动商贩入市交易，维护场内经营户和业主利益，便于场内管理，实现场内与场外管理效果常态化，提升城市整体品质和群众满意度；同时，积极创新举措，强化农贸市场内及周边垃圾收集（转运）站、垃圾箱（房、桶、车）等环卫设施设备，清理卫生死角、暴露垃圾、污水满溢等环境卫生问题，保洁公共厕所，及时清运垃圾，督促市场开办方加强市场市容环境卫生管理，对违反市容环境卫生管理相关法规规定的依法予以处理；治理农贸市场及周边流动商贩占道经营、商户跨门占道经营、乱拉乱挂、乱堆乱放、乱贴乱画、随意抛洒垃圾污水等行为，清理不符合城市户外广告专项规划的户外广告和移动灯箱广告等装置，拆除农贸市场周边乱拉蓬布、乱搭乱建等影响市容的各类违法建设，规范非机动车停放秩序。

　　开展等级评定，纳入绩效考核。认真贯彻落实四川省市场监管局、农业农村厅、商务厅联合印发的《四川省农产品交易市场规范化建设等级评定办法》，市、区县政府对通过等级评定的市场主体给予一定的奖补经费。由目标管理部门或农贸市场管理牵头部门会同商务、市场监管、农业农村、城乡住建、卫生健康等部门对属地政府（管委会）履行政府管理职责情况进行考核。由街道办对市场业主或经营管理单位履行日常管理主体责任进行全方位检查考核。由市政府根据综合考核结果对属地政府（管委会）进行绩效奖惩，由属地政府根据综合考核结果对市场业主进行相应激励，增减其财政经费补助或追究违约责任，连续多次考评“不合格”的市场取消其经营资格。