完善法律监管体系 让“冷链”成为“安全链” （下）

河南大学法学院 娄丙录 孙 宇

完善配套相关法律法规

　　优化冷链食品监管机制，首先建议提升以《中华人民共和国食品安全法》为核心的冷链食品监管法律法规的效力位阶。

　　提升现有法律法规效力位阶最为重要的是强化《中华人民共和国食品安全法》的权威性。作为一部综合性、跨部门的法律，《中华人民共和国食品安全法》涉及食品监管、行政管理、市场执法等多个领域，其不仅涉及政府的监管行为，也涉及刑事责任、民事责任等问题。而作为我国食品安全监管的核心法律，《中华人民共和国食品安全法》必然是，也应当是冷链食品安全监管的基本法律。因此，提升以《中华人民共和国食品安全法》为核心的冷链食品监管法律法规的效力位阶，既可以增强其自身的权威性与统摄力，也可以为冷链食品的法律监管提供更强力的法理支持。

　　要健全冷链食品监管体系、完善冷链食品监管配套法律法规，就要在梳理出冷链食品监管全过程的立法空白与制度真空后进行立法填充，对重复、矛盾的监管规则进行清理、整合、统一，用《中华人民共和国食品安全法》中的食品安全监管要求对冷链食品行业立法的各要素、各环节、各方面进行统领与指导。

　　现阶段在我国专门就冷链食品流通环节立法的条件尚不具备的情况下，建议借鉴发达国家立法经验，通过制定专门的食品流通法，来对包括冷链食品在内的各种食品的流通环节进行监管。比如在进口冷链食品方面，针对新时期的进口冷链食品安全问题与特征，可以结合我国国情，借鉴美国、日本、德国等国家进口冷链食品监管制度，进一步修改、完善以《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》为核心的进出口食品安全监管法规。可以在《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》等相关法规中增加专门的冷链食品监管条款，对进口冷链食品所涉及的风险监控、应急处理、责任划分等具体问题作出明确的配套规定；同时，也可以仿照美国《国外供应商验证计划法规》（FSVP）构建起我国的国外食品供应商验证制度，由食品监管部门主导对国外冷链食品供应商进行统一的认证、验证以及风险评估与分析，以此在源头上确保进口冷链食品的安全。

实行统一的标准化立法

　　食品安全秩序的优劣，取决于食品安全标准是否科学合理以及食品安全标准被遵守的状况。而冷链食品标准既是统一行业内部行为、实现行业标准化作业的依据，也是监管机关管控冷链食品安全风险、规制冷链食品行业违法违规行为的重要参考。冷链食品行业的标准化进程面临着范围广泛、技术复杂、构成多元的难题，而标准重复、标准交叉、标准缺失等又都会成为冷链食品发展的障碍。因此，当前我国冷链食品地域化的标准立法现状，很容易导致食品安全企业责任与政府监管责任随着空间的转换而联结不畅，给冷链食品违法行为提供生存空间，最终使现有法规、标准在无法有效规范我国冷链食品各环节市场主体的同时，损害了法律法规的统一性和权威性。

　　因此，建议在形成统一的国家标准体系之前，开展对各地现有标准的清理整顿工作，淘汰已经过时的陈旧标准，整合矛盾、冲突的地方标准，并在清理整顿过程中摸清冷链食品标准体系中的内容构成、环节联结以及相互作用机制。而在制定统一的国家标准时，应该在立足于维护公共健康安全的基础上，充分考虑食品冷链行业与冷链食品产业的实际情况，前瞻性地做好冷链食品标准制定规划，加强对国际标准的接入与适用，深化与行业协会、市场主体的沟通合作，推进冷链行业标准的规范化，以此构建起层次分明、具体可行的冷链食品标准体系。如在冷链食品标准化的过程中，应该充分吸纳诸如中国物流与采购联合会冷链物流专业委员会（以下简称中物联冷链委）等冷链食品领域行业协会参与。一方面，冷链食品行业作为专业化极强的行业，行业协会的加入可以协助立法机关以及政府部门制定冷链食品各种专业化的法律法规及标准制度；另一方面，行业协会也可以积极地为冷链食品企业提供专业化服务，促进统一标准的落实。

　　实际上，当前我国冷链食品标准化立法工作已经取得了可喜的进展。由国家卫生健康委员会、国家市场监管总局联合制定的《食品安全国家标准 食品冷链物流卫生规范》（GB 31605—2020）在2021年3月已经开始正式实施。作为当前我国食品冷链物流领域最全面的强制性标准，这一规范在起草时就广泛吸纳了中物联冷链委等社会组织共同参与。该规范的出台在有效地填补了冷链食品监管法规不足供给的同时，也使我国的冷链食品标准化工作迈上了一个新的台阶。

建立冷链食品多元共治机制

　　积极培育专业化社会组织与社会力量参与冷链食品监管，是优化冷链食品监管执法体制机制过程中亟待落实的工作之一。在我国今后的冷链食品安全监管中，建议重视第三方监管机制的作用，建立冷链食品多元共治机制。

　　首先，作为政府与市场外的“第三种力量”“看得见的手”与“看不见的手”之外“第三只手”的行业协会，应当发挥其在冷链食品安全治理中的功能与作用。对于极富专业性的冷链食品行业，政府监管部门在专业性方面尚显不足，而行业协会作为本行业精英企业的集合，其在微观上对冷链食品的具体生产技术、工艺流程，在宏观上对冷链食品行业的现时态势、发展趋势等方面都势必会有更加充分全面的认识与了解。因此，引入行业协会参与冷链食品安全治理既是治理主体多元化的体现，也是治理过程的专业化需要。

　　其次，作为食品安全监管的监管受体与最终受益人，应该积极吸纳冷链食品经营者与消费者共同参与冷链食品安全治理，使冷链食品的经营者、消费者从过去监管过程中的服从者、旁观者的角色转化为冷链食品监管的参与者，使他们作为冷链食品监管的利害关系人在冷链食品安全治理过程中“共治共享”。

　　而多元共治的冷链食品监管模式除了要求政府外社会主体多元参与，政府内部的冷链食品监管主体的组成也应当多元。由于冷链食品涉及的环节长、领域宽，对监管主体的专业性要求高，单一部门对冷链食品实行全流程监管既不可取也不现实。在当前，我国冷链食品监管实践中各部门、各区域间缺乏协同的现象十分普遍，因此，政府部门对冷链食品监管的多元参与恰恰是建立冷链食品多元共治机制的应有之义。而政府内部监管主体的多元构成并非是要冷链食品安全监管回到“多头管理”的老路，实际上是为实现冷链食品的综合性、全面性监管，在食品监管部门主导下相关领域监管部门专业化监管力量的整合。若要实现这种多元监管，就应当逐步建立起包括食品监管部门、海关检疫部门以及交通运输部门等在内的负有冷链食品主要监管责任的政府机构共同参与的冷链食品安全综合协调组织或联席会议制度,实行对冷链食品的综合监管与整体治理，推动跨区域冷链食品的协同监管、监管互认与信息共享，以此避免冷链食品在流通中因环节和区域的移转而造成的监管脱节。

建立冷链食品全程可追溯机制

　　在食品冷链中，每个环节的安全风险都有可能随着供应链传导进而演变成公共食品卫生事件，而实现全程“可追溯”就是管控冷链食品安全风险，保障冷链食品安全的重要手段。因此，建立冷链食品全程可追溯机制，使食品冷链的每一个环节都可以做到信息回溯和查询也就成为现阶段冷链食品监管的当务之急。

　　从技术层面上来看，伴随着大数据、物联网、区块链等数字化技术的发展，在技术整合与运用的基础上建立冷链食品可追溯机制，对食品冷链进行全过程监控与全方位管理已经不是难题。而通过冷链食品的全程可追溯管理，实现对冷链食品从生产、运输到销售全过程的即时跟踪与动态观测，可以实现对冷链食品信息数据的全方位收集分析，以此精准发现和处理食品冷链各环节出现的安全问题。冷链食品全程可追溯机制的全流程信息数据的共享可以使消费者与监管部门对冷链食品信息进行查询和溯源——监管部门可以随时监控食品安全态势，获得关于监管对象的精确信息，消费者也可以有效规避冷链食品安全风险。同时，由于冷链食品对时效性的极致要求，在极短的时间内要完成产、运、销等多个环节的工作，因此，如果没有全程可追溯机制，在消费端一旦出现食品安全问题时如何对短时间、多环节冷链流程的主体进行归责就成了一个难题。总体上来看，可溯源机制的建立既能够明确各方主体的责任，又有助于提高食品安全监管效率，还可以充分确保冷链食品安全，真正实现冷链食品“来源可溯、去向可查、责任可究”。而实际上，在现阶段我国的冷链食品监管过程中，部分地区就已经开始尝试建立冷链食品可追溯机制，并取得了良好的效果。如在新冠肺炎疫情中，为防止新冠肺炎病毒借助冷链运输的畜禽肉、水产品及其外包装等物品传播蔓延，浙江省要求进口冷链食品包装上必须标注以“浙冷链”系统为依托的“冷链食品溯源码”,北京市与河南省也先后建立了“北京冷链”与“豫冷链”等冷链食品追溯系统。在这些省市，消费者和监管机关通过扫描二维码或登录追溯系统，就可以掌握该食品的产地、物流以及销售等信息，实现对进口冷链食品尤其是来自疫情高发国家和地区食品的精准追溯。

建立冷链食品安全事件应急处置机制

　　冷链食品安全事件应急处置机制的构建，除了可以依托冷链食品多元共治机制以及全程可追溯机制等冷链食品安全的常态化治理手段外，还可以从三方面入手。

　　一是建立前突处置机制，将处置关口前移。只有做好预防处置和提前应对，才能避免后续冷链食品安全事件的发生。如国务院印发的《进口冷链食品预防性全面消毒工作方案》就要求冷链食品在与境内人员首次接触前，不论来源与种类，都要对其运输工具以及产品包装进行全面消毒。除此之外，作为世界最大的进口食品消费国，对冷链食品进口地实行境外检查、远程视频检查以及要求冷链食品入关前进行自我检测也是有力举措。

　　二是建立封闭管理机制。在发生由冷链食品引发的突发食品安全事件时，应当启动应急响应机制对高风险冷链食品进行空间分隔、闭环管理，保证与其他食品不交集、不混装。以此在便于后续甄别查验的同时，也最大限度减少交叉污染的风险。

　　三是可以仿照疫情中的航班熔断机制实行进口冷链食品熔断机制。根据《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》，海关总署有权对涉疫情等具有重大食品安全隐患的进口食品采取暂停或禁止进口的控制措施。因此后续我国可以建立常态化的进口冷链食品熔断机制，对于多次检测出病毒阳性或者是其他原因导致冷链产品多次检测不合格的出口企业、地区、国家，暂停对其冷链食品进口。