公益诉讼惩罚性赔偿制度剑指食品欺诈

　　经济利益驱动型的食品安全违法犯罪一直是食品安全治理工作的重点和难点，惩罚性赔偿在公益诉讼中能根除违法经营者的经济动机，警示警戒更多的经营者守法合规、诚信经营，守住食品安全底线。在12月9日举办的新时代食品安全法制建设学术论坛上，与会专家学者就发挥消协、检察院在食品领域提起公益诉讼的职能，提高违法行为人的违法成本，加强媒体典型案件的曝光，从多点防控食品欺诈的发生风险等话题展开探讨，研讨公益诉讼惩罚性赔偿制度在遏制食品欺诈方面的重要作用。

　　规制食品欺诈是食安治理工作重点难点

　　在全球生产消费、经济发展紧密相连的大背景下，食品的生产与消费成为民生之本。食品生产经营者基于经济目的而实施的食品欺诈，往往利用各种手段故意掺假、造假、非法添加，或者故意提供错误信息或虚假信息，从而欺骗消费者。《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》(以下简称《意见》)中重点提到，要在2035年实现“经济利益驱动型食品安全违法犯罪明显减少”的目标，北京市食品药品安全法治研究会副会长、中国政法大学教授孙颖指出，经济利益驱动型食品安全违法犯罪往往与食品欺诈联系在一起，严重的食品欺诈将会导致该类犯罪，并造成严重的社会危害。

　　孙颖指出，食品欺诈并非我国独有的现象，而是世界普遍存在的现象。世界各国对食品欺诈基本形成了一种共识，即经济利益驱动型的食品掺假和标签、说明书虚假。美国、欧盟等地关于食品安全的立法众多，但也并没有哪部律法直接提到了食品欺诈，而是分别对食品欺诈的某一组成部分进行了规制。

　　孙颖表示，我国食品欺诈问题多发且严重，僵尸肉、有机食品乱象等事件，都是在生产与消费信息严重不对称的前提下，生产者或者生产环节的参与者们对食品进行掺杂掺假，同时隐瞒真实信息，用以谋取不合法利益。另外，尽管在立法中对食品欺诈的规制囊括了从农场到餐桌的食品生产各个环节，但是在实际执法过程中，对于食品欺诈的监管主要仍将重点放在流通环节，对于生产环节关注不足，存在食品欺诈在生产环节和流通环节规制的不协调问题。

　　孙颖表示，《意见》中可以看到，规制食品欺诈，减少经济利益驱动型食品安全违法犯罪是食品安全治理工作的重点与难点，因此，如何在现有法律框架下，准确认定食品欺诈的性质类型，准确地适用法律，进而追责，充分贯彻企业主体责任原则，从事后销售环节监管的角度倒逼食品生产流通环节的升级改善，成为食品欺诈规制的一个重要问题。她指出，应坚持多点立法、多点治理，注重发挥不同法律的规范价值与作用，在协同共治方面，政府部门可以与大专院校、科研机构进行深度合作，发挥其科研能力与技术力量，利用专业的食品检测分析手段和数据处理技术，分析食品欺诈事件的成因与重点领域，从源头减少食品欺诈的发生。

　　公益诉讼惩罚性赔偿制度提高违法成本

　　《意见》明确要实行最严厉的处罚。严厉打击违法犯罪，积极完善食品安全民事和行政公益诉讼，做好与民事和行政诉讼的衔接与配合，探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。

　　违法成本过低是当前我国食品安全违法行为发生的重要原因，违法行为人通过违法行为获得的利益与其付出的违法成本不成正比，“一本多利”成为违法行为人不断出现的内在利益动力，提高违法行为人的违法成本，能够有效遏制食品安全违法行为的发生。

　　中国法学会消法研究会会长河山指出，惩罚性赔偿在我国仍处于不断发展完善的过程。1993年，我国首次提出惩罚性赔偿理论，直到2009年，食品安全法才明确提出，消费者可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。但由于惩罚性赔偿的起诉人被限定为消费者，因此，让不法分子有缝可钻。

　　北京市人民检察院第四分院检察官助理郝利凡指出，民事诉讼法有“谁主张谁举证”的举证规则，但食品消费存在小额、分散、多数、隐蔽、潜伏等特点，让消费者难以提交举证凭证。消费者往往因此放弃维权，给违法犯罪分子和不法商家以可乘之机。

　　作为检察机关提起民事公益诉讼最早的领域之一，近年来，多地检察机关成功“激活”了食药领域民事公益诉讼的惩罚性赔偿条款，在维护社会公共利益，保护“舌尖上的安全”方面发挥了积极效能。近几年的多起案件中，检察机关提起刑事公诉，代表国家惩治危害食品安全的刑事犯罪，同时作为公共利益的代表提起民事公益诉讼，维护了众多消费者的合法权益。郝利凡表示，在食品安全诉讼案中，检察机关提起公益诉讼的惩罚性赔偿请求权比消费者个人提起惩罚性赔偿更加合理且有效，能够更好地制裁非法经营者，弥补社会公益所遭受的损害。

　　但郝利凡指出，食品安全领域公益诉讼属于新类型的民事诉讼，在我国正处于起步探索阶段，相关法律法规、司法解释并不完善。司法实践中对于危害食品安全领域的民事公益诉讼是否应支持检察机关或相关组织提起惩罚性赔偿诉讼，理论界与实务界仍存在争议。

　　针对理论界有观点认为检察机关提出惩罚性赔偿与消费者个人的诉求重合且产生冲突，郝利凡认为二者并不重合。消费者提起私益诉讼是对自身遭受损害的恢复和补偿，惩罚性赔偿金归消费者个人所有。检察机关提起的公益诉讼是对食品安全消费领域公共利益造成损害的弥补，纯粹是为了公共利益，惩罚性赔偿也是用于弥补、恢复受损害的公共利益。惩罚性赔偿并非是针对个体的利益补偿，而是一种有效的威慑机制，惩罚性赔偿在公益诉讼中能够体现双重预防功能，一方面罚当其害，要求非法经营者赔偿对社会公共利益造成的损害，剥夺其非法经营行为所获得的非法利益，根除违法经营者的经济动机，防止再犯;另一方面发挥公益诉讼在保护社会公共利益中的防线作用，警示警戒更多的经营者守法合规、诚信经营，守住食品安全底线。

　　中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员孙娟娟针对《意见》中提到的改革许可认证制度表示，坚持“放管服”相结合，要精准把握“放管服”内涵，做到法制监管、勤勉监管、透明监管、信用监管、精准监管、靶向监管，消除监管盲区、铸造监管合力、提升监管公信，做到对食安问题零容忍。

新闻背景

　　12月9日，中国法学会消费者权益保护法学研究会、北京市食品药品安全法治研究会2019年联合年会暨新时代食品安全法制建设学术论坛在北京举办。

　　食品安全关系群众身体健康，关系中华民族未来，加强食品安全监管，关系全国13亿多人“舌尖上的安全”。中国法学会副会长卓泽渊指出，在2013年12月中央农村工作会议上，习近平总书记首次提出“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众舌尖上的安全”。《意见》就是贯彻落实习近平总书记关于食品安全新理念新思想新战略的重大举措。研究会会员要从目标、办法、责任、制度、价值5个问题入手，积极探索，研究解决在贯彻落实中央重大决策部署过程中的新情况、新问题。

　　北京市法学会党组成员、专职副会长李宁强调，《意见》中提出“坚持安全第一、坚持问题导向、坚持预防为主、坚持依法监管、坚持改革创新、坚持共治共享”的食品安全基本原则“，落实生产经营者主体责任，推动食品产业高质量发展，提高食品安全风险管理能力，推进食品安全社会共治，开展食品安全放心工程建设攻坚行动，加强组织领导”等要求，是党中央着眼党和国家事业全局，对食品安全工作作出的重大部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大任务。会议分别通过了中国法学会消法研究会会长河山、北京市食品药品安全法治研究会常务副会长兼秘书长成功所作的2019年工作报告。

　　论坛上，中央财经大学绿色金融国际研究院研究员任国征、中国出入境检验检疫协会生态原产地分会秘书长李秀波、中国法学会消法研究会副秘书长杨荣坚等专家也分别从食品安全法制中的“信任”、生态原产地保护产品与食品安全、小产区电商平台与食品安全等方面和与会专家学者进行了深入交流。

　　会议由北京市食品药品安全法治研究会会长、中国人民大学法学院教授刘俊海主持，并与参会人员分享了会议共识。来自中国法学会消费者权益保护法学研究会、北京市食品药品安全法治研究会150余位会员和媒体记者参加会议。

　　案件回放

全国首例互联网公益诉讼案宣判

两被告支付赔偿金61万余元

　　杭州互联网法院对李某、刘某侵害消费者合法权益互联网民事公益诉讼一案9月6日进行在线宣判，认定两被告通过互联网向社会公众销售含有有毒有害物质的保健食品，构成对消费领域公共利益的侵害，依法应共同承担向社会公众赔礼道歉、赔偿公共利益损失61万余元的侵权责任。

　　据悉，本案是全国首例在线审理的互联网民事公益诉讼案件、互联网法院首例组成七人合议庭进行审理的案件、全国首例由检察机关在线提起的公益诉讼案件，也是中共中央、国务院发布实施《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》，提出“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”后，全国首例在消费民事公益诉讼中支持惩罚性赔偿的案件。

　　2016年至2018年，两被告以低价大量购入无生产日期、无质量合格证、无生产厂家的“减肥胶囊”后，自行灌装并加贴标签，以“纯中药七天瘦加强版强效瘦身减肥瘦大腿肚子诚招V信代理一件代发”等产品名，通过网络交易向不特定消费者加价出售上述胶囊。公安机关对两被告立案侦查，现场查获、扣押两被告销售减肥胶囊27瓶，经检测，产品中含有西布曲明、酚酞成分，而西布曲明、酚酞对人体有危害，属于禁止在食品(含保健食品)中添加的非食品原料。两被告购进减肥胶囊共计134252余颗，绝大部分通过网络销售流向市场，其中流向市场的34886颗无销售记录保存，难以核查销售对象的身份情况。公益诉讼起诉人在办理辖区内刑事案件过程中发现两被告通过互联网向众多消费者销售有毒有害的食用产品，其中大量产品通过互联网销售流向市场且难以核查确定消费者主体身份，对不特定社会主体利益构成侵害。经履行法定的公告程序后，没有法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼，故杭州拱墅区人民检察院提起公益诉讼，请求判令两被告共同支付赔偿金610400元(销售价款的10倍)，并在全国性的媒体或平台上公开赔礼道歉。

　　法院经审理后认为，两被告销售不符合食品安全标准产品，系对人数众多且不特定的消费者共同利益的侵害，已构成对食品消费领域社会公共利益的侵害，依法应承担相应民事侵权责任，判决两被告共同承担向社会公众赔礼道歉、赔偿公共利益损失61万余元的侵权责任。

　　业界声音

　　中南财经政法大学教授 戚建刚:

　　加大惩罚力度并不是解决食品安全问题的最佳途径，应该完善民事侵权赔偿制度。最新修改的民事诉讼法，已经明确规定了公益诉讼制度，针对环境污染案件、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为可以由法律规定的机关和组织提起公益诉讼，但是对于公益诉讼制度的具体内容还没有规定，需要等待司法解释进一步的规定。食品安全问题一旦发生就会造成不特定多数的消费者利益的损害，从节约诉讼成本以及全面保护消费者合法权益的方面看，公益诉讼是解决此类问题的重要途径。

　　中央财经大学法学院教授  高秦伟:

　　在食品产业，食品安全公益诉讼是推动食品企业发展与繁荣的重要助力，因此修改食品安全法时可以考虑设立公益诉讼制度。至于规范的问题，首先是哪些团体或者组织甚至个人可以提起公益诉讼，这需要讨论。律师能否参与诉讼更是个值得探讨的问题。我个人认为可以，而且有利于确保有关法律条款的施行。食品安全法第96条规定了惩罚性赔偿制度，立法原意在于鼓励消费者运用诉讼的手段保护自己，同时也能提高不法企业的违法成本。然而，实践中很少有消费者提起惩罚性赔偿的诉讼。究其原因在于对消费者个人来说，由于损失不大，再加上走司法程序费时费力，很难真正付诸于行动。而律师不同，通过接受众多消费者的委托，可以集中起诉，让社会各方参与治理食品安全问题成为可能。

　　最高人民检察院第八检察厅二级高级检察官  赖红军:

　　针对生产、销售不符合安全标准食品犯罪行为，检察机关提起刑事附带民事公益诉讼是刑事检察和公益诉讼检察办案工作紧密结合的体现，既有利于严惩生产、销售不符合安全标准食品犯罪行为，又发挥了保护不特定多数消费者合法权益的公益诉讼检察职能作用，案件办理过程是检察机关整体履职能力的综合展现。