70年全球化背景下的食品安全治理

　　（中国人民大学食品安全治理协同创新中心 /山姆·沃尔顿食品安全法教席研究员 孙娟娟）

　　新中国成立70年来，我国农业和食品行业的生产及经营方式发生了深刻转变。由此而来的经济发展也要求我国的食品安全保障水平与其相适应，这不仅是行业可持续发展的保证，也是政府干预市场以保障公众健康安全的监督底线。然而，这样的发展并非一蹴而就，也非自然而然。我国正通过不断完善的食品安全立法和日趋综合式的机构体制安排来规范和强化食品生产经营活动，以期符合安全第一的治理要求。

　　自2009年以来，《中华人民共和国食品安全法》的实施转变了食品卫生到食品安全的立法定位，明确了风险治理与社会共治的理念融合，践行了开门立法、秉持科学民主的原则要求。在此基础上，一方面，食品安全法治进程在立足本土之余，也通过借鉴域外经验来响应全球共识和推进自我优化；另一方面，在包容审慎新经济新业态中创新监管模式并不断向域外输出“中国经验”，尤其是针对网络食品安全的监管创新。至此，即便是回顾我国食品安全70年的发展历程，也可以借助国际视野来了解我国如何与时俱进地提升食品安全保障水平。

　　食物获取和国家义务

　　1948年联合国通过的《世界人权宣言》第25条第1款规定：人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。至此，食物权得以正式承认，并由1999年联合国经济、社会及文化权利委员会的第12号一般评论予以了细化，指出“当男女老少人人单独或与其他人一起在任何时候都能够在物质上和经济上获取适足食物或购买食物的手段时便实现了适足食物权”。其中，适足要求食物既能从数量上解决饥饿和营养不良的问题，也能从质量上保障没有有害物质会对人的健康产生危害。

　　我国宪法确认了国家尊重和保障人权的原则，食物权是人权内容的应有之意。学者指出食品安全这一项基本权利应是健康中国的基石，强调国家应从战略安排上加以优先考虑。实施食品安全战略已经成为党中央回应人民群众关切的重要举措。2019年5月发布的《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》这一纲领性文件，明确了当前和今后一个时期做好食品安全工作的指导思想、基本原则和总体目标，提出了一系列重要政策措施，为各地区各部门贯彻落实食品安全战略提供目标指向和基本遵循。

　　当国家有义务尊重、保护和实现人权时，国家一是不得采取妨碍公民实现其食物权的任何行动，如耕者有其田意味着农民可以利用土地资源来从事农业生产。而且，当农村支持城市化、工业化发展时，这一进程中也要守住耕地红线。二是国家应保护公民获取适足食物的机会不被他人剥夺，如通过法律制度和监管机构的安排来防止有毒有害食品危害消费者健康。三是针对特殊人群或特殊时期直接提供适足食物，如为受灾人群提供安全的食物和洁净的水源。

　　一个趋同的国家行动便是制定基本的食品法律。2005年联合国粮农组织委托专家撰写的《食品立法的维度和指南：新的食品模范法》就指出了基本食品法应回应以下这些重要问题，包括：什么是食品安全？考虑到食品供应链中存在的诸多利益相关者，如食品从业者、主管部门及消费者，谁对确保食品安全负有责任？当出现违法行为时，有哪些惩罚手段？为了回答这些问题，基本食品法的关键就是要通过制定一些基本原则，指导次级立法以及执法，其内容则包括：明确目标、范围和定义的总则；定义法律执行权限和责任的行政框架规定；适用于食品和其生产、进出口和销售的具体规定；违法和犯罪时应当承担的法律责任；其他通过废除或修订及规定制定规章权限从而调整现行法律的附则。可以说，我国自2009年制定的食品安全法就是践行这一模范法的实例。

　　数量保障和质量保证

　　资源有限性使得国家在应对食品问题时不得不递进性地先数量保障后质量保证，尤其是优先解决温饱问题。但是，食品的数量安全和质量安全并不是截然分开的。事实上，粮食安全本身包括了食品保障方面的数量和质量要求。根据1996年世界粮食会议《世界粮食安全罗马宣言》，粮食安全是指只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。因此，从这一定义可以看出，粮食安全并不仅仅是数量上的充足，还涉及安全、营养等与食品质量相关的要求。也因为如此，粮食安全不能狭义地解读为消除饥饿，也包括预防一切形式的营养不良和保障食品安全。尤其需要指出的是，在论及食品不安全及其所致的慢性危害时，营养干预同样重要。因为营养不良这一认知已经有了新的变化。过去对于营养不良的认知仅仅限于营养不足或者由缺乏某一营养素导致的隐性饥饿；当下的营养不良一并包括了营养过剩问题，由其引发的超重、肥胖及随后导致的糖尿病、心血管疾病等慢性食源性疾病，在缩短人类寿命的同时也造成了社会经济负担。

　　具体到我国，粮食安全保障工作也已从“解决饥饿、保障温饱”转向“建立更高质量的粮食安全保障体系”。如国家粮食和物资储备局在2018年“世界粮食日”期间所指出的，近年来我国粮食综合生产能力稳定在较高水平，粮食库存充裕，粮食供给由总量不足转为结构性矛盾，人们更加关注粮食质量安全，消费需求转向“吃得好”和“吃得安全”“吃得健康”“吃得便利”。然而，仍需指出的是，2017年《世界粮食安全和营养状况》这一报告已经强调，世界上的饥饿发生率经过长时间下降后，似乎再次出现上升；营养不足问题在得到改善的同时，儿童超重和成人肥胖人数正在增加。

　　实现粮食安全是复杂的，受到文化、环境和地域因素的影响。《全球粮食安全指数报告》通过多个独立指标为评估发展中国家和发达国家的粮食安全及其保障措施提供了定性和定量的基准评估模型，包括可购性、可得性、质量与安全以及自然资源和弹性四方面。2017年《全球粮食安全指数报告》指出，爱尔兰超过美国，成为全球粮食安全指数最高的国家。英国脱欧则成为英国保障粮食安全的重大风险。中国排名第45位，属于中上游水平。比较而言，2018年《全球粮食安全指数报告》第一次聚焦于粮食安全的风险和弹性，后者是指粮食安全保障中预防灾害和危机的能力，尤其是及时、有效且以可持续的方式预测、适应并克服这些问题。根据该年度报告，新加坡因其较高的经济收入、较低的农业进口关税跃居榜首，中国则在此次排名中居第46位。此外，中国在粮食“质量与安全”项得分最高，位居全球第37位。

　　破解问题和法律衔接

　　质量欺诈日益成为全球关注的问题，尤其是利益驱动型的掺假掺杂问题，典型的便是2013年欧盟发生的无关食品安全的马肉风波。当下愈演愈烈的便是集中于葡萄酒、橄榄油的产地欺诈和水产、蜂蜜的以次充好。加强这方面的监管一是为了强调食品的重要性不仅关系消费者的健康和生命安全，也会损害消费者的经济利益以及知情权和选择权，是全面保护消费者所必须的。对于品牌、质量标志等知识产权的侵犯也扰乱了市场秩序，而劣币驱逐良币的效应也损害了合法生产经营者的利益。二是食品欺诈因为低风险、高利润越来越受到犯罪集团的亲睐，而这与监管从严和对食品犯罪的打击力度有限也有关系。一个不争的事实便是这些规避官方监管的食品欺诈也存在安全隐患。

　　鉴于此，一方面需要加强区域和国际合作来共同应对这些问题，包括立法方面针对概念、规则的趋同以及行政和刑事的合作来防止监管套利，另一方面也需要结合一国食品行业和监管制度的差异来攻坚本国突出的食品问题。以欧盟为例，当马肉风波使其意识到应从欧盟层面强化食品领域内的反消费欺诈后，一个最为显著的成果便是食品欺诈网络（FFN），借此实现跨境食品欺诈案件的各国通报以及基于数据的欺诈趋势分析。诚然，我国在食品安全监管领域内的基本法最终定位于“食品安全”，但依旧因为食品问题的复杂性而在立法和实务中存在如何定性和区分食品安全、食品质量、食品营养等不同食品问题及其相应监管的困境。此外，诸法并行也增进了上述问题的难度，这包括针对食用农产品的安全和质量的农产品质量安全法、针对食品质量的产品质量法、针对食品安全的食品安全法以及禁止消费欺诈的消费者权益保护法。在此背景下，“食品安全欺诈行为查处办法”或“食品欺诈行为查处办法”等与时俱进的立法需要克服食品问题复杂性所导致的定义难、范围界定难等问题，也需要衔接各个相关的法律，避免法律适用的不一致性。

　　危害多元和演化多变

　　从发达地区的技术进步到全球范围的自由贸易，农产品和食品行业的发展也随即呈现生产工业化、流通全球化和消费大众化的特点。相应的，食品供应保障也越来越依托于生产环境的卫生条件、延长食品流通期限的化学物质、有助于产品更新换代的技术投入。也因为如此，微生物、化学性和技术危害都能导致不安全食品问题。而且，集中生产和广泛流通也使得这些问题的波及范围并不限于某些人群或某个地区。但对于面临平衡经济发展和安全保障的监管部门而言，食品安全的问题意识和优先监管定位都是在一次次的危机教训下逐步确立的。如1993年美国发生的大肠杆菌事件使得微生物危害受到重视且促使美国提出以“危害分析和关键控制点”来防控风险，1996年的疯牛病危机也将欧盟优先考虑自由流通、建设内部市场的食品监管模式转为基于科学的预防性食品安全监管模式。2008年的三聚氰胺事件也改变了我国的食品安全监管模式，除了趋同的科学原则、风险预防，社会共治也成为我国建立食品安全治理模式的特点。

　　确认食品安全也转变为确定一种可接受的风险水平，即食品消费使得一些有毒有害物质通过食品这一载体而可能损害到人们的健康利益。如果预知的风险及其程度不至于对人体健康产生危害影响时，食品依旧是安全的。确认这样的可接受程度需要借助风险评估。但是，当无论政策、法律制定还是食品安全标准制定都需要考虑公众的感知来提高决策结果的社会可接受度时，也需要通过风险交流来改进公众在风险认识和感知中的科学性。这些有助于实现食品安全监管科学性和风险预防性的制度都已经引入我国。对于消费者依旧感知的“中国的食品不安全”，食品安全风险管理者就需要结合评估和交流来尽量缩减实际的风险、估计的风险和认知的风险这三者之间的差异。

　　要实现上述目标，诸如美国、爱尔兰等国家都已经意识到科学投入的重要性。这一方面是指加大对食品科学的研发投入，例如，全基因组测序已经改变发现和应对食品中微生物污染的问题。这一技术也便利了发现与人类疾病相关的食品污染源头，并优化了食源性疾病的发现机制，包括原本无法发现的疾病问题。实践中，单增李斯特菌已引发许多食品安全事件，如2017—2018年在南非发生的感染事件致死180人。然而，标准的微生物检测手段很难看出存在的微生物问题和来源信息，而要获得这些信息就需要进行基因组测序。另一方面，这也包括了利用人工智能、机器学习来探索食品安全智慧监管。最为典型的便是应用最好的预测和分析工具来识别严重的食品安全风险，以保护消费者。

　　无论食物权还是粮食安全的释义，都提出了食品安全的文化观，即当个人在获取食物时，不仅要考虑其个人的生理需要，也要考虑其所在的文化适宜性。适用这一要求的关键之一就是在食品行业发展和国家干预治理的过程中，为 “非正式食品部门”留下发展空间。即便是经济拮据和生活窘困之人，也有希望通过体面劳动供养自己和家人的愿景和能力，被学者称之为“非正式食品部门”的行业便为这些人提供了生存之道，这些便是常见的城市内及周边和农村地区存在的食品生产、餐饮、街头食品摊贩等。对此，联合国2007年的报告《发展中国家非正式食品部门的前景和挑战》指出：全世界各国都存在非正式的食品部门，即便有违法问题或国家的限制要求，该行业的发展始终欣欣向荣。就其作用而言，其为经济拮据的家庭提供了生活自主和增加收入的机会，而购买的便捷性又受到消费者的青睐。因此，地方监管机构应当将其视为地方发展项目中的组合内容，通过政策和制度安排为他们提供充分的发展条件和降低其带来的社会风险。在这个方面，我国食品安全法的制度安排便是授权地方立法，来促进针对小作坊、小餐饮、食品摊贩等小规模业态的“放管服”。

　　公私协调和人人有责

　　“人如其食”这一表述，形象地说明了饮食与一个人乃至一个国家的身份关联性。但在比较优势等理论的支持下，国际食品贸易的往来突破了食品消费的地域性，且日益全球化。对于这一发展，世界贸易组织框架下针对动植物卫生检疫措施和技术壁垒的协议，在协调政府食品安全监管方面发挥了重要作用。其中，《实施动植物卫生检疫措施的协议》的重要性在于防止动植物卫生措施成为贸易保护的借口，并规定了这些措施应当符合的要求。尤其是必须基于科学的理由，且不能具有歧视性和构成世界贸易的壁垒。在这个方面，该协议明确认可了由所谓的“实施动植物卫生检疫措施协议的三姐妹机构”制定的国际标准，它们是食品法典委员会及其针对食品的标准，国际兽医局及其针对动物健康的标准，国际植物保护公约秘书处和其针对植物健康的标准。我国于2001年加入世界贸易组织后，除了构建以科学为基础的食品安全监管体系来践行国际承诺并协调官方监管外，积极参与这些国际标准制定组织也能提高我国在该领域的国际话语权。这可从我国参与食品法典委员会的工作窥见一斑。例如，从1984年成为其成员国以来，一般性参与转为积极参与的一个重要进展便是于2006年成为农药残留委员会和食品添加剂委员会主席国。这意味着相关标准工作的平台已交由我国组织搭建，无疑会对我国参与制定国际食品标准以及国内的相关工作产生深远影响。

　　相较于政府的食品安全监管及国际协调，市场主体也能在标准制定中发挥重要作用并进行全球协调，尤其是零售商通过供应链合同中对食品安全和质量的要求为供应商设定标准。例如，全球良好农业规范、英国零售商协会标准、国际卓越标准、食品安全质量标准等私营标准。这些私营标准从规则制定到依托于第三方认证的规则执行以及针对第三方认证的认可，构成了一个“标准—认证—认可”三位一体的私人食品规制体系。时至今日，零售商影响力的不断提升、网络平台私人主体的崛起以及两者之间的联盟，又推动了这一私人自治的新发展。尤其是，当这些私营标准与官方标准相比更侧重差异化时，全球食品安全倡议的创建，助力了这一私人自治“一处认证，处处认可”的一体化，进而为私营标准发展提供了重要协调机制。参与这样的私人全球自治也能为我国食品行业的发展提供新的全球化契机。例如，鉴于此，中国HACCP认证已于2015年获得全球食品安全倡议的认可，这意味着获得中国HACCP认证证书的食品企业进入“全球食品安全倡议”组织成员供应链时，可免予采购方审核或国外认证，从而降低贸易成本，并提升在国际市场的品牌声誉。

　　安全食品有助于经济繁荣、促进农业、市场准入、旅游业和可持续发展，联合国于2016年正式启动的2030年可持续发展议程在诸多目标中整合了食品安全的要求。其中一项强调，没有食品安全就没有粮食安全，即消除饥饿就是要确保所有人全年都有安全、营养和充足的食物。为使食品安全受到各方关注，进而帮助预防、发现和管理食源性风险，联合国已于2018年12月20日以决议的方式，确定自2019年起将每年的6月7日设立为“世界食品安全日”。2019年首届“世界食品安全日”主题为：“食品安全——与每个人都息息相关”。对此，我国国家市场监督管理总局回应指出，食品安全事关人人，食品安全人人有责。始终坚持把食品安全作为市场监管部门的首要职责，着眼人民美好生活需求，推进实施食品安全战略，加强顶层设计，创新监管方式，完善监管机制，推动全社会合力抓好食品安全工作。