新中国70年进口食品质量安全监管取得新进展

　　□ 吕煜昕 浙江大学舟山海洋研究中心青年学者，江南大学食品安全风险治理研究院特约研究员

　　保持进口食品贸易的持续稳定，既能够弥补国内食品尤其是粮食供应不足、调节食品市场的供求关系，又能够利用市场机制，满足国内食品市场的多样性需求。新中国成立以来尤其是1978年改革开放以来，我国食品进口贸易快速增长，2013年便成为全球第一大食品进口市场。与此同时，进口食品安全监管的制度体系逐步建立，治理力度不断增大，进口食品质量安全监管取得新进展。

　　一是进口食品贸易越做越大

　　新中国成立70年来，我国充分利用国际国内两个市场、两种资源，对外开放的大门越开越大，成功走出了一条具有中国特色的进口食品发展道路。

　　贸易规模不断扩大。新中国成立70年，特别是改革开放40年来，我国实现了从封闭半封闭经济到全方位对外开放的伟大历史转折，食品进口贸易总量持续扩大。新中国成立初期，我国食品进口贸易量极少，主要是为了填补国内粮食缺口。1961年，我国制定实施了大规模的粮食进口计划，并由此逐步成为全球食品市场上的重要国家。改革开放后，我国食品进口贸易发展迅速，进口食品贸易总额从1980年的31.66亿美元增长到2018年的736.10亿美元，累计增长了22.25倍，年均增长8.63%，实现了平稳较快增长。

　　贸易结构持续优化。在新中国成立后的很长一段时期，以粮食为主的谷物及制品是我国主要的进口食品种类，贸易结构单一。改革开放后，经济的快速发展与人民生活水平的提高，推动食品进口贸易向种类多样化、产品个性化发展。2018年，我国进口食品几乎涵盖了全球所有物美价廉的食品种类，其中水产及制品、蔬菜水果坚果及制品、肉及制品、乳品蛋品蜂蜜及制品等重点食品种类的进口贸易额占贸易总额均在10%~20%区间，较好地满足了人民群众多样化的食品消费需求。

　　贸易市场日趋多元。20世纪50年代，我国进口食品主要来自前苏联、东欧和锡兰（现为斯里兰卡）等少数国家和地区，后又逐步扩展到亚非拉等发展中国家。随着中国恢复在联合国的合法席位，日本、西欧、美国等主要资本主义国家逐渐成为我国进口食品的重要来源地。改革开放后，我国进口食品来源地进一步快速扩大，贸易伙伴遍及六大洲。1997年，我国进口食品来源地达到108个国家和地区，到2018年上升到170个，覆盖全球73.9%的国家和地区，食品进口贸易市场多元化的格局基本形成。

　　二是进口食品安全风险治理成效显著

　　在扩大食品进口的同时，我国逐步加大对进口食品的监管力度，努力将进口食品安全风险拒于国门之外，进口食品安全风险治理取得显著成效。

　　风险水平由升转降。建国初期，我国进口的食品以粮食为主，多属于初级农产品，食品安全风险主要是源头风险，风险水平相对较低。改革开放后，伴随着进口食品的大量涌入以及种类的不断增加，进口食品的质量安全问题越来越严峻。2009年，我国进口食品的不合格批次为1543批次，之后的不合格批次屡创新高，到2017年已上升到6631批次的历史最高水平。依靠进口食品安全风险治理体系与治理能力现代化水平的不断提升， 2018年我国进口食品的不合格批次下降为1351批次，创2009年以来的最低水平，进口食品的质量安全水平有了充分的保障。

　　风险的来源地总体可控。因为进口食品贸易市场的不断扩大，不合格进口食品的来源地也在不断扩大，从建国初期少数社会主义国家扩展到亚非拉国家，后又扩展到美国、日本、欧盟等国家和地区。2011年，我国不合格进口食品的来源地已达到67个国家和地区，2017年进一步增长94个国家和地区。得益于进口食品安全风险治理体系的不断完善，2018年我国不合格进口食品来源地为64个国家和地区，较2017年大幅降低31.91%，不合格进口食品的来源地逐步缩小。

　　新型风险治理有力。我国进口食品的风险类型基本稳定，主要包括微生物污染、滥用食品添加剂、品质不合格等。与此同时，全球食品科技飞速发展，新的生产工艺不断创新，互联网经营等新业态层出不穷，催生出了新型食品安全风险。例如，因基因技术发展而产生的转基因食品安全问题，因核电站放射性物质外泄引发的食品核辐射风险，以及跨境电商时代的网购食品安全问题等。我国适时加大了对国外转基因食品的进口审查，加强了核泄漏国家进口食品中核辐射风险的检查，制定出台了《网购保税模式跨境电子商务进口食品安全监督管理细则》，有力地应对了新型食品安全风险带来的挑战。

　　三是进口食品安全监管制度体系基本建立

　　70年来，我国已基本构建符合国际惯例、具有中国特色、覆盖进口前、进口时、进口后各个环节的进口食品安全监管制度体系。

　　建立进口前严格准入的制度体系。按照国际通行做法，通过将监管延伸到境外源头，向出口国（地区）的政府（管理当局）、生产企业传导和配置进口食品安全责任，以实现全程监管。进口前严格准入的制度主要包括输华食品国家（地区）食品安全管理体系审查制度、随附官方证书制度、生产企业注册管理制度、进出口商备案管理制度、进境动植物源性食品检疫审批制度等，基本形成了进口前严格准入的管理体系。

　　建立进口时严格检验检疫的制度体系。建立了科学、严密的进口食品安全检验检疫制度，使检验检疫部门真正承担起监管职能，回归“监管者”角色，以有效防范风险流入境内。进口时严格检验检疫的制度主要包括输华食品口岸检验检疫管理制度、风险监测制度、快速反应制度、进境检疫指定口岸管理制度、随附合格证明材料制度、检验检疫申报制度、第三方检验认证机构认定制度等。

　　建立进口后严格后续监管的制度体系。通过输华食品国家（地区）及生产企业的食品安全管理体系回顾检查制度、进口和销售记录制度、进出口商和生产企业不良记录制度、进口商或代理商约谈制度、进口食品召回制度等进口后严格后续监管的制度体系，对各相关方的责任进行合理配置，及时控制危害，加大对违规生产商、出口商和进口商的处罚力度，以建立完善的进口食品追溯体系和质量安全责任追究体系。

　　四是进口食品安全监管保障体系不断完善

　　为了更好地保障人民群众的进口食品消费安全，我国持续推进进口食品安全风险治理体系和治理能力现代化，使其成为国家治理体系的基本组成部分。

　　建立进口食品安全监管的法律体系。新中国成立70年以来，尤其是改革开放以来，进口食品安全监管等相关立法工作不断推进。20世纪末，我国进口食品安全相关立法工作明显加速，到现在已基本构建了包括全国人大通过的相关法律（如《进出境动植物检疫法》）、国务院行政法规（如《进出口商品检验法实施条例》）、监管部门的相关规章（如《进出口食品安全管理办法》）等三个层级组成的相对完整的进口食品安全法律体系，为进口食品安全监管提供了有效的法律支撑。

　　建立进口食品安全监管的风险预警体系。为尽可能地确保国内消费者免受进口食品中可能存在的安全风险带来的已有或潜在危害，我国逐步构建了包括进口食品安全信息收集、整理、核准、分级、报送、通报和公布等七大流程在内的进口食品安全风险预警体系，即经风险研判后确认有风险的进口食品，政府监管部门将依据有关法律、行政法规，基于一级、二级、三级风险信息级别分别采取相应的控制措施。

　　建立进口食品安全监管的国际合作体系。进入新世纪尤其是党的十八大以来，以习近平总书记提出的人类命运共同体的价值观为指导，切实加强与国际组织、各国政府、境外食品企业之间的合作，努力构建食品安全国际共治新格局，以大国的责任与担当推进食品安全全球治理进程。例如，自2005年起，我国主持亚太经合组织食品安全合作论坛，积极参与世界贸易组织、国际食品法典委员会、世界动物卫生组织、国际植物保护公约等国际组织活动，引领食品安全国际规则的话语权，推动食品安全多边合作。