抓好地膜污染治理　促进农业绿色发展

　　阅读提示　地膜是重要的农业生产资料，为保障国家粮食安全和主要农产品有效供给作出了重大贡献。近年，部分地区农膜残留污染问题已严重制约农业绿色发展。加快地膜残留污染治理，对我国生态文明建设和农业绿色高质量发展意义重大。

　　近日，农业农村部、国家发展改革委等六部门联合印发《关于加快推进农用地膜污染防治的意见》，这是今后一个时期指导地膜污染防治工作的纲领性文件。本版今天编发相关政策解读及各地典型，为更好地贯彻落实《意见》精神加油助力。

　　6月26日，农业农村部、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、生态环境部、国家市场监督管理总局联合印发《关于加快推进农用地膜污染防治的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了地膜污染防治的总体要求、制度措施、重点任务和政策保障，是今后一个时期指导地膜污染防治工作的纲领性文件。为便于各地各部门了解《意见》出台的有关情况，更好地贯彻落实《意见》精神，农业农村部科技教育司有关负责人日前接受了本报记者采访。

　　问：《意见》出台的背景和意义是什么？

　　答：地膜是重要的农业生产资料，具有增温、保墒等功能，能有效提高农作物产量和品质，为保障国家粮食安全和主要农产品有效供给作出了重大贡献。2017年我国地膜使用量143.7万吨，覆盖面积达到2.8亿亩，均为世界第一。但由于重使用、轻回收，部分地区地膜残留污染问题日益严重，已成为制约农业绿色发展的突出环境问题。近年来，各级农业农村部门不断加大工作力度，深入实施地膜回收行动，加强地膜污染治理，强化政策发动、示范带动、科技驱动、监管带动，推进地膜污染防治工作有序开展。

　　但是我国地膜残留污染依然量大面广，所有覆膜作物的农田土壤中均有不同程度的膜残留污染；地膜生产、销售、使用和回收各环节的主体责任不明确，责任落实不到位；生产企业小散乱现象依然存在，销售市场监管缺乏力度，地膜新国标落实不到位；回收利用市场机制尚未完全建立，对回收利用环节的激励作用有限；关键环节缺少成熟可推广的技术，机械化回收效率低、成本高，全生物降解地膜短时间内也难以大范围推广替代。

　　为加强地膜污染防治，推动农业绿色发展，农业农村部在深入调研、广泛征求各方意见的基础上，会同国家发展改革委、工业和信息化部等部门联合印发了《意见》。《意见》的出台，将完善地膜污染防治的政策框架体系，构建地膜全程全链条监管机制，明确各方主体责任。

　　问：《意见》总体要求有哪些？应从哪些制度入手打好地膜污染防治攻坚战？

　　答：《意见》首次全面系统提出了地膜污染治理的总体要求、制度框架、重点任务和保障措施，将地膜污染治理摆在了更加重要的位置。

　　《意见》指出，推进地膜污染防治，要统筹兼顾、重点推进，以主要覆膜地区为治理重点，因地制宜、多措并举，以回收利用、减量使用传统地膜和推广应用安全可控替代产品等为主要治理方式，健全制度体系，强化责任落实，完善扶持政策，严格执法监管，加强科技支撑，全面推进地膜污染治理，加快建设农业绿色发展新格局。

　　在制度建设上，《意见》提出，要完善农田地膜污染防治制度建设，重点是建立法律法规、地方负责、使用管控、监测统计、绩效考核等五项制度。

　　一是加快法律法规制定。要加强农用薄膜生产、销售、使用、回收、再利用等环节的监管，制定农用薄膜管理办法，加强地膜回收利用的法律保障。

　　二是建立地方负责制度。明确地方人民政府是本行政区域内地膜污染防治的第一责任主体，压实地方主体责任。

　　三是建立使用管控制度。加强地膜使用控制，因地制宜调减部分作物覆膜面积，促进地膜覆盖技术合理利用。

　　四是建立监测统计制度。进一步完善农田地膜残留和回收利用监测网络，加强地膜使用和回收利用统计工作，形成常态化、制度化的监测评估机制。

　　五是建立绩效考核制度。要加强地膜污染防治的监督考核，层层传导压力，建立激励和责任追究机制。

　　问：下一步应当如何落实好《意见》，抓好地膜污染防治工作？

　　答：一要强化源头监管。要加快推动出台《农用薄膜管理办法》，明确生产、流通、使用、回收利用等环节的监管责任，建立全程监管体系，强化法律保障。

　　二要深入实施地膜回收行动。推进地膜治理示范县建设，加大财政补贴政策调整力度，由补推广使用转向补回收利用。以回收利用和减量使用为主要治理方向，继续开展以旧换新、经营主体上交、加工企业回收等多种形式回收，建立健全回收利用体系。

　　三要完善回收工作机制。大力培育市场主体，支持建设废旧地膜回收网络，鼓励政府与企业共建、第三方运营等模式，尽快实现主要用膜区域全覆盖。采用“先建后补”等方式，扶持一批资源化加工利用企业。

　　四要加强科技支撑。要加大高强度地膜、全生物降解地膜等产品以及地膜回收机械、地膜资源化利用等关键技术研发的支持力度。推广机械捡拾、适时揭膜等技术。推动新疆棉田机械化回收示范试点。

　　政策保障方面，要重点抓好三个方面：

　　一要加大政策扶持力度。中央财政要继续支持地方开展废弃地膜回收利用工作，继续推动地膜回收示范县建设。同时，积极推动构建以绿色生态为导向的补偿制度，出台相关用电、用地和税收等方面的优惠政策。

　　二要强化组织保障。各地区、各有关部门要建立协同推进机制，明确目标任务、职责分工和具体要求，确保各项政策措施落到实处。

　　三要加强宣传发动。发动引导各地积极开展新国标宣传、落实工作，做好新国标技术研讨、标准解读、宣传报道等工作，切实增强地膜生产者、使用者、销售者、监管者自觉履行社会责任的积极性和主动性，营造良好舆论氛围。

　　打好地膜污染治理攻坚战的几个关键问题

　　农业农村部农村经济研究中心　张斌　金书秦

　　农用地膜具有的保温保墒功能，对于我国西北地区乃至全国农业增产发挥了重要作用。但大量地膜残留已经对土壤环境和可持续生产能力产生了显著的影响，昔日的“白色革命”变成了“白色污染”。

　　习近平总书记多次指出，要完善废旧地膜回收处理制度，提高农用地膜回收率。近期，农业农村部等六部门专门出台了《关于加快推进农用地膜污染防治的意见》。当前，我国地膜污染防治工作还有待加强，2020年实现地膜回收率80%以上的目标还存在较大困难，在实际工作中还存在“回收就是为了再利用”“延伸生产者责任就是要求生产者自己回收”等认识误区，因此迫切需要凝聚共识、抓住重点打好攻坚战。

　　离田是当前的首要任务

　　保护耕地质量是地膜污染防治的首要目标。2005年实施的《固体废弃物环境防治法》和2012年修订的《农业法》都明确规定要“合理使用农膜，防治农用地的污染、破坏和地力衰退”，突出强调了保护耕地这一核心目标。2017年中办、国办印发的《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》提出，到2020年要实现农用薄膜回收率达到80%以上、2030年全面实现资源化利用，这从时间要求上也体现出先回收后利用的目标要求。2018年通过的《土壤污染防治法》，也将农用薄膜回收和使用控制作为土壤污染防治的重要手段。

　　当前，地膜污染防治的主要矛盾是离田难，离田后是否方便再利用则是次要矛盾。因此，在认识上要将地膜回收定位为农田污染治理，而不是为再生行业提供原材料，离田是第一位的。以离田回收带动后续的资源化利用，决不能因为当前回收后的处理方式不健全就不进行回收，也不应该因为回收成本高就不进行回收，更不能坐等可降解地膜时代的到来。

　　强化源头监管是关键一招

　　地膜质量标准过低且执行不严，是我国地膜残留污染问题突出的重要原因。长期以来，我国聚乙烯PE地膜生产采用的是1992年出台的“双零八”标准，即0.008毫米的厚度标准，在抗老化性与耐候性方面也相对较差。另外，由于市场监管不严，生产企业为迎合农户降低生产成本的要求，大量不达标的超薄型地膜充斥市场，极大增加了回收的难度。在多部门的联合推动下，地膜新国标已于2018年5月正式实施，该标准提高了地膜厚度、力学性能及耐候性能，厚度要求不得低于0.010毫米。这是目前塑料行业的唯一强制标准，为地膜回收提供了源头保障。新国标实施后，市场上的地膜质量有了明显提高，但“劣币驱逐良币”现象仍然存在，一些生产不达标地膜的小型生产企业逐渐扩大规模，而一些生产达标地膜的大型企业却纷纷出现亏损。

　　因此，在责任落实上要加快完善地膜市场监管机制。只有源头质量监管到位了，后续的回收和再利用才具有坚实的基础。地膜市场的监管涉及工信、市场监管、农业农村、生态环境等多个部门，需要突出做好部门间的协调，逐步建立规范的监管机制，定期开展联合督查，对地膜生产企业、经销市场、使用农户等多个主体进行检查，特别是加强对微小型生产企业的监管，严禁超薄地膜的生产、销售和使用。鉴于超薄地膜的使用与农田污染具有直接的关联，建议在环保督查中，对于产品质量不达标的生产企业，应等同于污染处理不达标进行处罚。

　　各方责任共担是内在要求

　　按照受益者补偿和污染者付费的原则，加强地膜污染防治需要政府、生产企业、农户多方合作，而不是仅由政府或企业单方面承担责任。

　　生产企业需分担残膜离田回收的经济责任。作为地膜的生产者，企业从行业发展中获得了一定的经济利润，需要突出其在地膜污染防治中的经济责任，即除了要生产出符合国家质量标准的地膜外，还要为残膜治理提供部分资金支持。相关研究表明，生产者责任延伸制度在地膜回收中具有很强的适用性，通过实施地膜生产者责任延伸机制，可以激励企业源头改进生产工艺，末端推进残膜回收和资源化利用，从全产业链的视角探索污染防治办法，并提升资源利用效率，而且生产企业数量比农户数量相对要少，政府监管成本更低。

　　需要指出的是，延伸地膜生产者的责任，并不必然要求生产者自己承担具体回收的行为责任，可以委托销售商、回收加工企业等第三方进行回收。因此，要以压实生产者的经济责任为重点，进一步扩大试点范围，鼓励行业协会和生产企业组建回收联盟，探索缴纳废弃处理基金、押金返还、以旧换新等多元化的地膜生产者责任延伸制度实践形式。

　　农户需承担残膜离田的行为责任。农户是地膜的使用者，直接决定是否使用以及使用哪种地膜，农户在地里劳作时顺手把地膜回收离田的边际成本也相对较低。《土壤污染防治法》明确规定，对未按照规定及时回收农用薄膜的使用者个人，可以处以200元以上2000元以下的罚款。因此，要加强对地膜使用者的宣传教育，提高其环保意识，促进其科学合理使用地膜，承担废旧地膜回收离田的具体行为责任。

　　政府需承担提供服务和监督的管理责任。保障国家粮食安全是一项重要的政治任务，保护农田环境是政府管理的一项重要职能。政府部门要重点做好扶持和监督工作，通过财政补贴和市场监管等方式支持农户使用高标准地膜，引导农户科学合理使用地膜，在用电、土地、税收等方面给予废弃物回收和再利用企业一定的优惠政策，扶持建立完善的废旧地膜回收再利用体系，监督生产企业和农户落实各自环境责任。要深入推进以绿色生态为导向的农业补贴制度改革，结合各地实际用好耕地地力补贴资金，在不降低补贴力度的前提下，将补贴资金与农户的地力保护行为更加紧密地挂起钩来，在地膜残留严重的西北地区，耕地地力保护补贴应主要与残膜回收挂钩。

　　与农村人居环境整治协同推进

　　地膜残留不仅影响农田耕地质量，风一刮塑料残膜满天飞，也会污染周围农村环境。推进地膜污染防治，既是实现农业绿色发展的重要举措，也是建设生态宜居美丽乡村的必然要求。从技术层面来看，地膜离田后，其理化特性与农村的其他塑料类废弃物并无本质不同，后续的处理可根据市场情况因地制宜。对于地膜使用量较大的地区，建立单独的地膜回收体系并实现资源化利用可能是较为经济的处理方式，但对于地膜使用量较小的地区或城市近郊，可将残膜纳入生活垃圾范围，与农村或城市其他生活垃圾协同处置。

　　2018年中办、国办发布的《农村人居环境整治三年行动方案》强调，要统筹考虑生活垃圾和农业生产废弃物利用、处理，建立符合农村实际、方式多样的生活垃圾收运处置体系，这为推进协同治理提供了政策支撑。在监督管理方面，全民参与的人居环境整治方式也有利于降低地膜回收成本。改善农村人居环境，要求发挥农民主体作用，建立健全整治长效管护机制。如果将农村人居环境长效管护范围拓展到农田环境，则可以有效压实地膜使用者的回收责任，降低政府监督成本。